Más allá del tamaño del Estado: cómo gobernar la complejidad

El presidente Abelardo De La Espriella llega con la promesa de reducir el tamaño del Estado. Pero no necesitamos un Estado más pequeño ni más grande: necesitamos un Estado más capaz.

Desde las reformas del llamado Consenso de Washington hasta las reacciones posteriores que impulsaron una mayor intervención pública, la discusión ha oscilado entre dos polos aparentemente opuestos: quienes consideran que el principal problema es un Estado demasiado grande y quienes sostienen que la dificultad radica en un Estado demasiado pequeño.

Sin embargo, la literatura más reciente sobre gobernanza, administración pública y desarrollo institucional sugiere que esta discusión está mal planteada. La pregunta relevante ya no es cuánto Estado existe, sino qué capacidades tiene, cómo está organizado y qué funciones estratégicas puede desempeñar en sociedades crecientemente complejas. En otras palabras, el problema fundamental del siglo XXI no es el tamaño del Estado, sino su diseño.

Esta transformación conceptual resulta especialmente importante para Colombia. A medida que el país enfrenta desafíos simultáneos de seguridad, transición energética, transformación digital, envejecimiento poblacional, cambio climático, polarización política y restricciones fiscales, la discusión sobre el aparato estatal no puede limitarse a enumerar entidades, ministerios o funcionarios. Lo que está en juego es la capacidad del Estado para gobernar problemas cada vez más interdependientes, que desbordan las estructuras administrativas heredadas del siglo XX.

Del “Estado grande versus Estado pequeño” al Estado capaz

Las discusiones contemporáneas sobre la capacidad estatal tienen raíces profundas en la ciencia política y en la economía institucional. Desde los trabajos clásicos de Max Weber sobre la burocracia racional-legal hasta las contribuciones más recientes de Peter Evans, Francis Fukuyama, Daron Acemoglu, James Robinson y Mariana Mazzucato, existe un consenso creciente: el desarrollo económico y la estabilidad democrática dependen menos del tamaño formal del Estado que de su capacidad efectiva de actuar.

Fukuyama argumentó en Political Order and Political Decay (2014) que uno de los errores más frecuentes en las discusiones sobre gobernanza consiste en confundir el alcance de las funciones estatales con la fortaleza de las instituciones encargadas de ejecutarlas. Un Estado puede asumir pocas funciones y ejecutarlas de manera deficiente, o asumir muchas y realizarlas con eficacia. La variable crítica no es la cantidad de responsabilidades, sino la capacidad institucional para cumplirlas.

Más recientemente, en una conferencia en Stanford (abril de 2025), Fukuyama, refiriéndose a la burocracia estadounidense —pero aplicable a otros contextos—, fue más enfático: la burocracia estadounidense no fracasa porque tenga demasiada autonomía, sino porque está sobrerregulada, ahogada por controles que priorizan el cumplimiento de procedimientos por encima de la obtención de resultados.

La experiencia internacional confirma esta intuición. Los países nórdicos poseen algunos de los sectores públicos más amplios del mundo en términos de gasto, pero también exhiben elevados niveles de eficiencia y de confianza ciudadana. Singapur, en el extremo opuesto, mantiene un aparato relativamente compacto, pero extraordinariamente profesionalizado. Ambos modelos difieren radicalmente en tamaño, pero coinciden en un elemento esencial: la alta capacidad estatal. La conclusión es que no existe una relación automática entre el tamaño del estado y su desempeño.

Un estudio del FMI, publicado en enero de 2025, refuerza esta conclusión con evidencia empírica a largo plazo: los países con alta capacidad estatal experimentan períodos de crecimiento económico más duraderos y una menor probabilidad de colapso, independientemente de si son democracias o autocracias. La capacidad estatal, concluyen los autores, actúa como un factor protector sistémico que trasciende los ciclos políticos.

Si la evidencia comparada muestra que el desempeño estatal no depende mecánicamente de su tamaño, entonces la discusión debe desplazarse hacia las condiciones que permiten convertir las funciones públicas en capacidades efectivas.

Durante los años noventa predominó la idea de que muchas funciones públicas podían transferirse al mercado o a mecanismos de gestión inspirados en la empresa privada, y las reformas asociadas a la Nueva Gestión Pública buscaron reducir las estructuras burocráticas, descentralizar responsabilidades y aumentar la eficiencia mediante criterios gerenciales.

Sin embargo, los acontecimientos de las últimas dos décadas modificaron sustancialmente esa visión. La crisis financiera global de 2008, la pandemia de COVID-19, las interrupciones en las cadenas globales de suministro y los desafíos del cambio climático y, más recientemente, los retos que plantea la inteligencia artificial, demuestran que hay funciones estratégicas que ningún mercado puede sustituir por completo.

Mariana Mazzucato ha señalado que los Estados modernos no son únicamente reguladores o proveedores de servicios residuales, sino también actores capaces de coordinar inversiones, impulsar la innovación tecnológica y enfrentar riesgos sistémicos. El concepto de Estado orientado por misiones —mission-oriented state— ha cobrado relevancia porque reconoce que muchos de los desafíos contemporáneos requieren capacidades públicas sofisticadas y de largo plazo que el mercado no tiene incentivos para desarrollar.

La OCDE ha llegado a conclusiones similares en sus informes más recientes sobre gobernanza pública: los llamados Centros de Gobierno —instancias encargadas de coordinar políticas entre ministerios, gestionar prioridades estratégicas y anticipar riesgos complejos— son hoy uno de los activos institucionales más valiosos de los Estados con mejor desempeño. La idea central es que los problemas actuales son transversales: la seguridad nacional depende de la ciberseguridad; la salud pública depende de sistemas de datos interoperables; la competitividad económica depende de capacidades digitales. Ninguno de estos desafíos puede abordarse por instituciones aisladas.

Cuando esa coordinación falla, el Estado no desaparece, sino que queda atrapado en una mediocridad institucional que limita su capacidad para responder a los desafíos del desarrollo.

Colombia ilustra con precisión esta tensión. Desde la Constitución de 1991, el Estado colombiano amplió significativamente su catálogo de funciones: nuevas obligaciones en materia de derechos fundamentales, protección social, participación ciudadana, regulación económica y gestión territorial. Sin embargo, este crecimiento funcional no siempre estuvo acompañado de una reorganización coherente de las capacidades institucionales.

El resultado ha sido una estructura administrativa caracterizada por una notable fragmentación de las funciones entre ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, agencias, institutos, unidades especiales, fondos y organismos autónomos. Estos conviven en un entramado caracterizado por la superposición de funciones, los problemas de coordinación y la desconexión entre los sistemas de información. El fenómeno ha sido documentado de diversas maneras por el DNP, el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE.

La consecuencia es paradójica: el problema no suele ser la ausencia de instituciones, sino la dificultad para que trabajen conjuntamente. Colombia no carece de Estado; carece de Estado coordinado.

Si el tamaño del Estado ya no es la cuestión central, el debate debe centrarse en lo esencial: qué funciones estratégicas debe cumplir y qué capacidades necesita para desempeñarlas bien. La reforma del Estado, por tanto, no puede seguir pensándose como una suma de sectores aislados, sino más bien como una arquitectura de capacidades que sirva para responder a problemas cada vez más complejos e interdependientes.

Un Estado moderno debe garantizar la seguridad frente a amenazas tradicionales y nuevas —como el crimen organizado, los ciberataques, la desinformación y la protección de infraestructuras críticas—; fortalecer la justicia y el cumplimiento regulatorio para sostener la confianza institucional; desarrollar capital humano mediante salud, educación y protección social adaptadas a los cambios demográficos y tecnológicos; proveer infraestructura física y digital, incluida la conectividad, la identidad digital y la interoperabilidad de datos; gestionar riesgos complejos con capacidades de anticipación y resiliencia; gobernar los datos y las tecnologías emergentes; y coordinar estratégicamente a actores públicos y privados para responder a problemas cada vez más interdependientes.

Para Colombia, una arquitectura estatal orientada al mediano plazo debería apoyarse en cinco grandes núcleos.

El primero es el núcleo estratégico: la Presidencia, el DNP y las instancias de coordinación gubernamental deberían evolucionar hacia un verdadero Centro de Gobierno capaz de integrar información, gestionar prioridades y coordinar políticas intersectoriales.

El segundo es un núcleo económico que articule la política fiscal, la regulación, la competitividad y la transformación productiva bajo una visión común.

El tercero es un núcleo social orientado a resultados poblacionales más que a programas fragmentados, en el que la interoperabilidad entre salud, educación, empleo y protección social sea una prioridad.

El cuarto es un núcleo de seguridad y justicia capaz de integrar capacidades militares, policiales, judiciales, financieras y digitales para enfrentar amenazas cada vez más híbridas.

Finalmente, Colombia debe consolidar un quinto núcleo de infraestructura pública digital. La experiencia de Estonia, Singapur y Dinamarca muestra que la digitalización estatal no consiste solo en automatizar trámites, sino también en rediseñar procesos y capacidades. Para Colombia, esto exige pasar de burocracias repetitivas a equipos especializados en datos, regulación, diseño de políticas y gestión estratégica. Lo anterior, cuidando de que la adopción de IA no agrave problemas previos de falta de coordinación y de calidad institucional.

Conclusión: el debate que realmente importa

Las discusiones sobre el tamaño del Estado suelen ser políticamente atractivas porque ofrecen respuestas simples a problemas complejos. Proponer más Estado o menos Estado resulta relativamente sencillo. Diseñar un Estado capaz es mucho más difícil —y mucho más urgente.

La evidencia acumulada por la ciencia política, la economía institucional y la administración pública comparada sugiere que el principal desafío para Colombia no es ni expandir ni reducir indiscriminadamente su aparato estatal. El verdadero reto consiste en construir capacidades: invertir en una burocracia profesional no politizada, en sistemas de información interoperables, en mecanismos de coordinación intersectorial y en la capacidad de anticipar riesgos antes de que se conviertan en crisis.

Un Estado moderno deberá ser más coordinador que jerárquico, más digital que burocrático, más anticipatorio que reactivo y más orientado a resultados que a procedimientos. El diagnóstico existe, pero la pregunta —que sigue sin respuesta— es si hay voluntad política suficiente para convertirlo en una reforma.

En el siglo XXI, la diferencia entre los Estados exitosos y los rezagados no estará determinada por su tamaño. Estará determinada por su capacidad para gobernar la complejidad. Y esa, más que cualquier otra, es la discusión que Colombia debería tener.

* Abogada de la Universidad Externado de Colombia. Consultora independiente.